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[11] 地方自治的困境與解決之道--由台灣地方自治發展史看〈地方制度法〉修正草案的突破與不足�@-�@ [原始記事 / 記事引用] 投稿人士：張秀珍 投稿日期：2000/11/26(Sun) 05:01:43 近來各界對台中市是否升格為直轄市一事爭議不休，加上先前統籌分配款的爭議，顯示我國現行地方自治制度已無法因應現行的政治環境需求，而有澈底檢討的必要。因此行政院於日前通過〈地方制度法〉修正草案，其中最受外界注目的修正部分有二：一是將設置直轄市的人口限制門檻，由一百二十五萬人降低到一百萬人；二是停止鄉鎮市級選舉，鄉鎮市長改為由縣長依法派任，鄉鎮市民代表會則予以裁撤。這樣子的修正方向，有理想，亦有妥協，是否真能完全解決台灣現行地方自治的困境，殊值懷疑。 依〈中華民國憲法〉本文規定，地方自治制度分省（直轄市）及縣二級。但在一九五0年的〈台灣省實施地方自治綱要〉中，則再於縣下設置鄉鎮市，而成三級制的地方自治制度。不過在省市長民選之前，省（直轄市）並非屬地方自治狀態。考諸當初不依憲法規定實施省長民選的原因，在國民黨打輸內戰傖惶來台後，一方面實施一黨統治，另一方面又實施型式上的民主，以爭取美國支持，是故要實施地方自治。然其時台灣省的土地人口幾與中華民國完全重疊，如果台灣省省長民選，省長的民意正當性將遠高於總統（蔣中正），而對國民黨的一人獨裁體制造成威脅。在此情形下，國民黨自不可能讓省長民選。而雖然實施縣市及鄉鎮市級的自治選舉，但一方面透過地方派系控制選舉，另一方面經由制度上對地方政府財政權、人事權、立法權等的限制，使地方自治空洞化。 雖然現在地方派系普受社會詬病，然早期地方政治的從政者，卻多是地方鄉紳，因而地方政治的品質尚稱不錯。但在孫運璿擔任行政院院長時，為提昇地方建設，開始建立地方建設補助款制度，卻不料因此引起黑金覬覦，開始介入地方政治。尤其是鄉鎮市級的選舉，從此賄聲不斷，黑影重重。不過在蔣經國生前，強人的高壓統治尚能控制住地方黑金；惟強人死後，國民黨陷入流派鬥爭中，李登輝為求對坑宮廷派及統派勢力，不得不和本土的地方派系結盟，卻也因此給了地方黑金擴大勢力的機會。這十年來縣市級的議會議長選舉，因黑道介入而須動員上千名警力以維持治安之事時有所聞。基層的鄉鎮市級選舉，更成為黑道漂白的最佳管道。雖然多數的鄉鎮市長與代表們，仍是兢兢業業地為民服務，卻無法扭轉黑金政治的歪風。能否去除此種現象，遂成我國能否發展優質民主的關鍵。 除基層的黑金政治外，台灣地方自治的另一問題是地方自治層級的不合理。以台灣蕞爾小島，竟設置省（直轄市）、縣（省轄市）與鄉（鎮市）三級地方自治政府，自然會造成省長的「葉爾欽效應」與各級自治政府之間的資源排擠。一九九七年的第四階段修憲，雖凍結省自治選舉，解決了「葉爾欽效應」的問題，卻未處理地方自治層級的問題。在此情形下，相對於縣市，北高兩直轄市所擁有的資源，多的讓各縣市忌妒。以中央統籌分配款爭議為例，北高兩市為其分配比例由百分之四七降為百分之四三而炮打中央，但二十一縣市所得的總分配比例也只不過增加到百分之三九而已。直轄市與縣市之間所得資源的懸殊，使許多縣市欲以升格為直轄市來解決資源不足的問題。 此次〈地方制度法〉的修正案，雖試圖以廢除鄉鎮市級自治政府來解決基層黑金政治的問題，但降低升格為直轄市的人口門檻，卻也一下子使得台中市、台北縣、桃園縣、台中縣、彰化縣、台南縣、高雄縣等縣市符合升格為直轄市的人口條件。雖然在此修正案中，對升格為直轄市尚有「在政治、經濟、文化及都會區發展上，有特殊需要之地區」的要件，惟此要件根本是一主觀的條件。可想像地，未來各符合人口數要件的縣市，必然多會申請升格。而不論核准與否，也都會引起政治爭議。更值得注意的，是一旦有縣市升格為直轄市，其他未能升格的縣市的資源必會再受擠壓，加重資源分配的不均。此種困境顯示出，單單以修改〈地方制度法〉的方式，並無法完全解決當前地方自治的問題，而是要進一步以修憲的方式，重建一新的與適合台灣需求的地方自治制度。 就地方自治層級而言，日本的做法或可參考。其在中央政府之下，設有都道府縣與市町村的二級自治團體；此外內閣得以行政命令，指定人口五十萬以上的重要都市為「指定都市」，其包含在都道府縣內，旦有相當的獨立性。換言之，日本的廣域自治團體，雖因地域社經型態不同而有都道府縣的不同，但其層級卻是相同，在法律上享有相同的地位，此應是值得我國學習之處。蓋若我國能取消省（直轄市）層級，即將北高兩市的自治層級改為和各縣市相等，則在組織層級相同之下，資源分配的基本公式也應相同，就可避免現在只修改〈地方制度法〉所勢將出現的問題。 張秀珍【民進黨籍僑選立委】 電話：02_23586906 立法院中興會館2123室 【2000-10-19】 http://bbs.ttimes.com.tw/view.php?no=86196&cl1st;=tomorrow_view | |