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內容 (請自由改行) > 　　　　　　　曾建元 > 　　　　　　　國立台灣大學國家發展研究所法學博士候選人 > 　　　　　　　世新大學法律學系暨育達商業技術學院通識教育中心法政組兼任講師 > > 自從陳水扁就任第十任總統半年以來，總統、行政院、立法院間三角關係便風波不斷。民進黨雖然贏得總統選舉，卻改變不了在立法院僅有三分之一席次的弱勢事實。面對國民黨在立法院居於過半數的優勢，為了擺脫舊政府遺留的歷史包袱，徹底斷絕國民黨於選後復起東山的可能，陳水扁總統乃以全民政府為號召，自行任命國民黨人唐飛為行政院長，組織非以政黨為基礎的新政府，希望能藉由政黨格局的超越，滿足社會民心對於政黨輪替的想像與期待，一新改革的氣象。 > > 但缺乏來自立法院多數黨甚至總統所屬政黨的積極支持，全民政府的理想則猶如空中樓閣，無法藉由政策的辯論與協商形成施政共識，只能任由立法院多方黨派勢力的拉扯，以致政策內容支離破碎，推動和說服倍感孤立無援，而當唐飛以執行第四核能發電廠興建計劃一事與陳水扁政見相左而被迫求去後，維繫全民政府的薄弱信心基礎宣告崩盤，民進黨人張俊雄匆促組閣，政黨競爭的態勢重現，立法院國民黨、親民黨、新黨三大在野黨結成所謂在野聯盟之多數聯盟，以發動罷免總統、副總統為名，逼迫陳水扁接受與立法院多數聯盟共組聯合政府，前總統李登輝與前民進黨主席施明德更不約而同地明白表示，陳水扁應放棄主導政府的意圖，由立法院多數黨國民黨出面主持組織新閣。弔詭的是，朝野兩大陣營均同意政府組成應回歸〈憲法〉雙首長制之精神，卻對於〈憲法增修條文〉取消立法院之行政院長任命同意權後，行政院應由總統主導或立法院多數黨主導之見解，各執一端，相持不下。 > > 我國現行憲政體制係八十六年第四次修憲取法法國第五共和之雙首長制所設計者，〈法國第五共和憲法〉制訂於一九五八年，初期咸認係一種議會內閣制，但〈法國第五共和憲法〉仍給予總統一定的主動性權力，舉其大要，有自由任命總理、解散國民議會、覆議、對有關公權組織、國協協定之認可與國際條約之批准等有關法案交付公民複決、條約談判與批准、以及緊急處分等權力，以上這些權力均是總統可單獨行使而毋庸總理副署者，一九六二年法國第五共和以公民複決方式修憲，將總統選舉方式由選舉人團之間接選舉改為公民直接選舉之絕對多數二輪投票制，使總統之民主正當性基礎大幅凌駕於政府與國會之上，並對政黨執政聯盟的形成產生促動與領導的功能，傳統上由總統蒞席主持的部長會議，也因總統民意基礎的擴增，成為總統介入主導政府決策的機制，如此一來，總統則由憲政的監護者轉換角色，成為實際的行政首長，原先還受限於議會內閣制框架的憲政體制，乃突變成為所謂的雙首長制。但吾人須知，依照〈法國憲法〉的規定，總理仍是政府首長，法國總統日常權力意志的表達，仍必須經由總理的副署和政府的行政。一九六二年修憲，並未更動一九五八年〈法國第五共和憲法〉有關憲政體制的規定，法國總統儘管憲法地位和黨內政治地位均凌駕於總理與國會之上，但在決策程序上，一切仍要在形式上滿足憲法的規定。 > > 法國雙首長制的真正考驗，則來自三次的共治。一九八六年，總統密特朗（François Mitterrand）領導的社會黨和左派聯盟喪失了在國民議會中的多數，儘管社會黨仍為國民議會第一大黨，密特朗仍履行選前承諾，與右派之共和聯盟—民主同盟簽訂〈共和聯盟—民主同盟共同綱領〉，任命其領袖席哈克（Jacques Chirac）出任總理，這一次共治，由於右派在國民議會的脆弱多數，並未帶來完全的政權換軌，議會制的憲政運作模式實際上反而要到一九九三年才算出現，在該年國民議會大選中，社會黨慘敗而淪為小黨，右派陣線取得國民議會之壓倒性多數，密特朗的政治聲望極度滑落，面臨逼退的聲浪，他只得將政權完全交給右派的巴拉杜（Edouard Balladur），法國的輿論一面倒向主張沒有所謂的總統權力保留範圍。法國這一次的左右共治經驗，和第一次共治在本質上完全不同，第一次共治具有聯合政府的精神，席哈克政府的施政是依照左右兩派的協定而來的，並且因僅居國會席次的脆弱多數，隨時可能遭到左派倒閣，但第二次共治則純然屬於議會制模式下的多數統治。一九九七年，法國總統席哈克為挽救聲望下墜的右派聯盟政府，竟以解散國民議會提前大選的方式，企圖利用在野黨準備不周的情形贏得大選以鞏固政權，不料卻錯估形勢，在大選中失算慘敗，被迫任命贏得國民議會過半席次的社會黨第一書記約斯平（Lionel Jospin）出任總理，法國的第三次共治，性質和第二次共治一樣，甚至有過之而無不及，因為約斯平曾在一九九五年的總統大選第一輪投票中勝過席哈克，並且有意在二零零二年大選捲土重來，他不願也不可能讓席哈克搶走他執政的風采。 > > 雙首長制成功的奧秘在於能夠建立一致性（united）政府，而減低分立性（divided）政府發生的可能性。一致性政府謂行政與立法部門居於同一多數，由相同的政黨或其聯盟所掌握，在憲政上與朝野政黨間的制衡機制有效運作的情況下，行政與立法的效率，能經由同一多數內部的有效協調而有所提升。分立性政府則指立法與行政分屬不同政黨多數，這種政黨的對立容易與制度上的權力分立相互強化，由於兩個部門間缺少有效的協調溝通，則往往釀成政治僵局，兩個部門間相互杯葛，以致政務癱瘓。總統制因為在制度上設計採嚴格的權力分立，所以一旦行政與立法部門分別由不同政黨掌控，則很容易出現政治僵局，美國在柯林頓（Bill Clinton）時代便出現過一次，導致政府預算慘遭凍結，政府停擺。但雙首長制不會出現政治僵局這個問題，因為它的運作原理實際上屬於議會制，行政主導權歸屬總統或總理，完全依照議會多數的支持而定，再者，由於法國無論在總統或國民議會選舉都採取二輪投票制，當選人必須贏得絕對多數，所以在制度上即強迫政黨結盟，各政黨乃依意識型態自然形成左派與右派兩大聯盟，因此雖然政黨林立，在議會中卻不會形成零碎化，而擁有穩定的準兩黨制，儘管法國總統有權自由任命總理，但在議會多數明確而穩固的情況下，他一旦喪失國民議會的支持，他對於總理人選所能選擇的彈性空間可說完全沒有，只能容任國民議會的多數政黨領袖出任總理組織政府。但總統若身兼國民議會多數政黨聯盟的領袖，則他在總理人選的選擇上，就很自由，甚至可以輕易地運用他在國民議會的影響力，透過不信任投票制度的壓力，逼使與他理念不合的總理自請辭職。而若總統與國民議會不屬於同一多數，而總統又欲主導政府，他只有設法去改變國民議會內部的政治生態，使國民議會成為支持他的多數，〈法國第五共和憲法〉第十二條便賦予總統解散國會的權力，一九八一年和一九八八年密特朗當選總統後，為改變不利於左派執政的國民議會政治生態，便曾經主動行使了解散國會權，不過，〈法國第五共和憲法〉第十二條第四款也規定：「國民議會因解散而改選後一年內，不得再予解散」，如果選舉結果顯示最新民意仍然不支持總統主導政府，則總統必須承認此一現實，接受共治。 > > 我國第四次修憲時，原也欲引進〈法國第五共和憲法〉中的全套設計，如賦予總統任命行政院長權、主動解散立法院權、主持國務會議權，以及賦予立法院不信任投票倒閣權、總統選舉方式改為二輪投票制等，但由於我國由國民黨威權統治時日過久，國民對於國民黨修憲方案信心不足，以致於除了立法院的倒閣權和總統單獨任命行政院長的權力入憲之外，總統解散立法院的權力也被加諸了只能在立法院倒閣後經行政院長呈請的條件，成為被動的權力，其餘的雙首長制修憲構想則被排拒在外。法國總統擁有的主動性權力，除行政院長任命權外，在我國〈憲法〉可說皆一付闕如，總統選舉採相對多數當選制，更使總統不具有凌駕立法院的絕對民主正當性，由此可以反證總統面對其自身的權力必須謙抑，更不可自比為法國或芬蘭總統期待改變國會的席次結構，再從〈憲法增修條文〉增訂了議會制所具備的倒閣與解散國會制度，以及將立法院對行政院所提覆議案之否決門檻由全體立法委員三分之二降低為二分之一而形同取消覆議制度時，則我們可以這麼說，現行憲政體制實際上已經比原來制度更接近於議會制了。 > > 陳水扁當選總統，〈憲法〉不容許他主動解散立法院，而他又無法推動政黨的重組，則依照雙首長制的精神，他當然只有尊重立法院多數，循議會制的原理，任命立法院多數所信任的人選來擔任行政院長，組織政府。國民黨在總統敗選，是國民對國民黨在台灣五十年執政的一次不信任投票，陳水扁如果聽任居於立法院絕對多數的國民黨繼續執政，乃完全不符合國民及其支持者對於政黨輪替執政的期望，他刻意迴避掉〈憲法〉的議會制精神，任命國民黨籍的唐飛出任行政院長，組織所謂的全民內閣，可以說是一項高明的政治操作，因為民進黨無力單獨組閣，而國民黨基於同志情誼又不會倒唐飛的閣，則唐飛內閣可以滿足民進黨的執政想像，又不會遭到國民黨來自立法院的抵制，況且唐飛組閣係出於民進黨總統的力挺，和立法院多數的積極支持無關，唐飛不可能挾立法院多數以自重，總統乃可介入行政院的決策，左右行政院人事的去留。但是當唐飛因續建第四座核能發電廠的決策與陳水扁總統意見相左而被迫辭職，陳水扁任命民進黨人張俊雄出任行政院長組成民進黨內閣後，民進黨與立法院多數的緩衝空間便消失了，一個缺乏立法院支持的少數政府登時出現。這一少數政府和同為雙首長制的芬蘭少數政府本質不同，芬蘭的少數政府因國會的零碎化而得以成立，也必然存在，我國的少數政府卻是在總統無視於國會多數的情況下，濫用行政院長任命權而成立者。在比較憲法法例上，從來就不曾見過有雙首長制的政府，是可以未經國會多數支持或經總統與主要政黨的諮商而成立的，本文認為，民進黨這種強渡關山、藐視國會、且無視於政黨政治倫理的強勢作法，正是當前政治僵局的根本肇因，至於張俊雄內閣宣布停建核四決策不合法定程序的爭議，只不過是這種執政心態冰山一角的一個反映而已。 > > 　　案，核四預算係早經立法院三讀程序通過者，而〈司法院大法官議決釋字第三九一號解釋〉亦已指出預算為一種措施性法律，加以〈憲法增修條文〉第三條第二項第二款已明定行政院對於立法院決議之預算案如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議，因此行政院不能認為預算執行為行政裁量權的核心領域，而自行決定拒絕執行，如果不欲執行，則應當循覆議制度尋求解套。〈司法院大法官議決釋字第五二零號解釋〉更就此進一步論到，預算所編列的事項如果屬於施政方針或重要政策，則該項預算之執行與否絕非屬於行政裁量之範圍，而必然屬於〈憲法增修條文〉第三條第二項第二款所規定之預算案性質，該類預算案之停止執行，自然應當依照〈憲法〉所定之覆議制度來處理。〈第五二零號解釋〉更就此申明行政院應對立法院負責之憲法意旨，並強調立法院對國家重要事項有參與決策權。今行政院不循覆議途徑，擅自片面決定停止續建核四，違憲之事實乃昭然若揭。惟令人不解的是，大法官一方面認為核四預算案屬於涉及重大政策之法定預算，卻對核四預算案爭議之解決，未就預算覆議制度提出主張，反而引〈立法院職權行使法〉第十七條規定，要求行政院院長或有關部會首長應適時向立法院提出報告並備質詢，以補正未向立法院宣布停建核四決策之程序瑕疵，並要求立法院就是否反對行政院之興建核四政策變更再次為決議。事實上，第四次修憲之所以取消〈憲法〉第五十七條第二款有關立法院變更行政院重要政策決議案的覆議規定，原因在於重要政策變更決議案的覆議沒有期限，八十五年立法院決議廢止核四電廠興建計畫並刪除其預算，行政院即以重要政策變更案提請覆議，迴避掉預算案覆議的期限規定，既然重要決策的執行需要立法院預算甚至立法上的配合，則取消掉重要政策變更決議案的覆議，將之併入〈增修條文〉第三條第二項第二款，並不會對於立法院的國政參與權造成任何傷害，再者，行政院的重要政策若是已經立法院通過預算者，立法院變更該項政策等於是在事後否決自己先前通過的預算案，顯然違反一事不再議的議事常理，也與覆議權係一種賦予行政部門對抗立法部門決定的異議權的本質相左，職是之故，無如取消該項制度，以杜絕行政或立法部門的惡用，扭曲掉覆議制度的良法美意。 > 　 > 　　〈五二零號解釋〉不從維護〈憲法〉的預算制度與覆議制度出發，反而要求立法院在聽取行政院長報告後，如有反對意見應作成反對之決議，儘管他們也說：「此一決議固屬對政策變更之異議，實具有確認法定預算效力之作用，與不具有拘束力僅屬建議性質之決議有間」，其實法定預算的效力本來就沒有問題，有異議的是行政院，行政院不循法定程序提出覆議，立法院根本不需要再為確認之決議，〈五二零號解釋〉的此一解釋，可說是開一惡例，後患無窮，讓行政院今後凡是牽涉到預算不予執行的重大政策變更，都可以用「報告」的便宜方式為之，立法院若無法即時以反對決議阻止，該一決策則得到合法化。而縱若立法院為反對之決議，亦即為確認原法定預算效力之決議，〈五二零號解釋〉也未要求行政院遵守性質等同措施性法律之法定預算，而是要求立法院與行政院「協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局」，僵局的產生不就是因為政治解決出現障礙，行政院才被迫尋求大法官釋憲此一「憲法現有機制」來解決其與立法院之僵局的嗎？大法官於解釋理由書中例舉之「適當之處理」方式，諸如：行政院長自行辭職以示負責或立法院對行政院院長提出不信任案，不正就是因為行政院長張俊雄辭職為總統陳水扁慰留和國民黨主導的立法院不願提出不信任案，才招致當前的政治僵局的嗎？〈五二零號解釋〉出爐後，行政院和民進黨方面的反應，竟是自認只要到立法院報告核四預算停止執行，就已經補正法定程序瑕疵，而對於立法院的確認原有法定預算效力的決議，還表示不予接受，輿論批評其為「硬拗」，可謂傳神。陳水扁總統於立法院重為決議之際，出面表示將運用〈憲法〉第四十四條之院際糾紛調解權，召集行政、立法兩院院長協商核四爭議，更是毫無意義之舉，因為以核四問題逼迫唐飛院長請辭的陳水扁總統，就是當前核四爭議的爭端當事人，他屢以總統制的思維與作為來操作雙首長制，並且任命了一個史無前例的少數政府，已經使自身成為實際的最高行政決策者，不再是議會制之下地位超然中立的憲法守護者與仲裁者，他如何能自兼球員和裁判，一面居於爭端當事人，一面又居於爭執的仲裁者，況且立法院長只是立法院的議事主席，無法代表立法院的多數意志，這種院際糾紛調解縱有結果，也是對立法院毫無拘束力的，陳水扁總統與其要運用該一權力，不如回過頭來找國民黨主席連戰和民進黨主席謝長廷甚至親民黨主席宋楚瑜召開政黨圓桌會議，共商一個核能政策之道與凝聚核四解套共識，再透過各個政黨循憲政途徑予以貫徹，方是正途。 > > 然對於當前憲政爭議，本文毋寧願以歷史的角度來加以正視。不論是那一種憲政體制，在制度類型發展的過程當中，也是付出許多沉重的代價的，〈法國第五共和憲法〉正是在第三、第四共和的歷史代價，以及戴高樂（Charles de Gaulle）總統逼退與他共同制憲的戴布瑞（Michel Debre）總理起始的府院政治鬥爭後，才在左右共治的政治現實中確立下來的，我國實施民主憲政歷史未幾，何況以往的修憲制度缺乏全民動員參與的機制，形同黑箱作業，身處修憲政治外圍的政治人物，對於〈憲法〉的規範性之認識與共識本身就已不高，又偏好各以其權力本位自行任意詮釋〈憲法〉，自然使得〈憲法〉的運作顯得踉踉蹌蹌、支離破碎。儘管陳總統在在野聯盟〈護憲救台灣〉的呼聲中，亦曾倡議召開國是會議凝聚朝野憲政共識，但平實而言，不從對於〈憲法〉規範的正確認識出發，則何能侈言協商之共信基礎的打造與維繫，更遑論共識的凝聚。而朝野憲政共識的落實，則除修憲或建立憲政慣例外，別無他法。 > > 憲法為力與理的辯證，不論中央政府體制未來是否向總統制推移，國會民意與總統民意的對抗，終究必須依循〈憲法〉所訂之遊戲規則，而政府的施政，終究必須得到國會立法與預算的授權，這是古今中外立憲主義國家內部政黨競爭所無法迴避的政治現實。本文樂觀地認為，目前所見的所謂憲政亂象，只是新總統與舊議會共存時的過渡現象，只有當新政府感受到政治代價的沉重，超越人類憲政史共同經驗的妄念才有得到消解的一天。 > > 民國八十九年十一月十七日凌晨四時半初稿 > 民國九十年二月一日五時改寫定稿於麟光 > 民國九十年二月六日六時摘要定稿
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