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[398] 少數政府的困境(一)�@-�@ [原始記事 / 記事引用] 投稿人士：謝秉憲 投稿日期：2003/08/01(Fri) 19:27:53 少數政府的困境(一) 隨這總統大選選戰氛圍的日熾，藍綠兩大陣營的選戰基調也日漸清楚。其中，藍營集中火力攻擊民進黨三年來施政成效不彰，以「二次政黨輪替」為訴求，似乎只要連、宋勝選，則當前一切的政治、經濟、社會問題皆可迎刃而解。面對藍營高唱入雲的「二次政黨輪替」訴求，陳總統則反駁稱第一次政黨輪替尚未完成，何來「二次政黨輪替」？雙方對何謂「政黨輪替」認知顯然有差。鑒於在大選中政黨輪替的訴求必然被不斷提出，以及在此議題背後事實上連結著多數統治(majority rule)與台灣少數政府的糾葛之複雜問題，而少數政府又正是台灣當前政治運作不順的主要原因，故有必要將之加以釐清。 ˙多數統治：民主政治的本質 在今日的世界，幾已無人反對民主政治；但對於何謂民主政治，卻是人各言殊。不過，除少數如中國般侈言「人民民主專政」的獨裁國家外，以多數統治為民主政治的本質 ，則已被]普遍接受。 以多數統治為民主政治的核心本質，有其不得不然之理。蓋政治是社會價值的權威性分配 ，決定如何分配的方式(政治決策方式)可分少數決(minority rule)、一致決(unanimity)與多數決三種。就人類政治史來看，絕大多數的時間都是實行少數決的少數統治，即少數特權階級來決定如何分配社會價值。在人性自利的情形下，這少數特權階級無可避免地會把大多數的利益分配給自己，這種做法也必然會引起多數人的不滿，聯合起來向少數特權階級爭取利益，為了保障自己的既得利益，少數特權階級就要以高壓方式進行統治。而在一致決下，由於要求所有的決策要經所有人同意，就給予少數以挾制多數人的能力，使這些少數人擁有可以左右決策的能力，故事實上也是一種少數決。至於多數統治，由於多數人無須擔心會受到少數特權的欺壓，就不需要用侵害少數者人權的方式來保障自身的利益，這也是所謂的民主政治是以數人頭代替砍人頭的道理。 ˙誰是多數？ 民主政治是多數人民的統治。在直接民主中，由投票結果便可知道誰是多數；但在代議民主中，由於代議民主依功能的不同將國家組織分為數個部門，所謂的多數究何所指，就有必要加以釐清。 當代民主政治受立憲主義(constitutionalism)影響，以法治(rule of law)為國家權力運作的基本原則，要求依法行政 。因此，國會必然是代議民主政治的中心；而代議民主中的統治多數，應是指以國會為中心而能決定法律的立法多數。在不同的憲政體制下，此立法多數的組成成分亦有不同：在內閣制中，國會由人民選出，擁有行政實權的行政首長（內閣總理）雖由國家元首（總統或君主）來任命，但國會擁有立法權、預算審議權與倒閣權，在依法行政原則下，內閣若無法得到國會多數的信任支持，不僅無法推動政務，且隨時有被倒閣而下野的可能。所以，雖然內閣制國家的憲法多未明文規定國家元首任命內閣總理時需經國會的同意，但在實際運作上，內閣總理的人選卻一定要能得到國會多數的同意，甚至是直接由國會多數黨的黨魁出任總理。因此，在內閣制裡，所謂的立法多數應是指國會多數與其支持的內閣。而在採權力分立互相制衡為組織原則的總統制中，國會與總統都由人民選出，國會擁有立法權、預算審議權與提案權，總統則因兼任行政首長而掌控行政實權。依照依法行政原則，總統行政權力的行使必然要受到國會決議的制約。而在互相制衡的組織原則下，總統對於國會的決議有否決權；相對地，國會對於總統的否決也有反否決的權力。因此，總統制中法律的形成，必然要得到國會多數與總統的支持（或至少不反對）。故總統制的立法多數，由總統與國會多數共同組成。雙首長制則比較複雜，其總統不像內閣制國家的國家元首是完全虛位沒有實權的，也不像總統制中的總統兼任行政首長而掌控行政實權，雙首長制中的總統擁有的憲法權力，是種被動阻擾性的權力。而雖然依照憲法規定總統任命行政首長（內閣總理）時無須經過國會同意，但因國會擁有立法權、預算審議權與倒閣權，因此就像內閣制一樣，內閣若無法得到國會多數的信任支持，不僅無法推動政務，且隨時有被倒閣而下野的可能。所以，雖然憲法規定總統任命總理時毋需經國會的同意，但在實際運作上，內閣總理的人選卻一定要能得到國會多數的同意，甚至是直接由國會多數黨的黨魁出任。於是，雙首長制的立法多數有兩種組合，當總統所屬政黨為國會多數黨時，總統可以任命其同黨黨人擔任總理，經由政黨內部運作，總統可以實際掌控行政實權，此時的立法多數係由總統總理與國會多數共同組成。若是總統所屬政黨非國會多數黨，則為求憲政運作順暢，總統必須任命國會多數所屬意者出任總理，此時總理因有國會多數的支持而能擁有行政實權，總統則只能保有其憲法上擁有的被動阻擾性的權力，與總理形成「左右共治」，這時的立法多數，則是由總理與國會多數組成。換言之，無論是哪一種憲政體制，代議民主中的多數統治，都可以說是國會多數的統治。 ˙多數政府是民主政治穩定的必要因素 國會是民主政治的中心，行政權若不依前述的組織原則形成由國會多數支持的多數政府，政治運作將陷於衝突不安中。法國第三共和、第四共和與德國威瑪共和，因多黨林立而經常呈現少數政府狀態，致使閣潮頻仍政治動盪，即是顯例。以法國第三共和為例，在一八七０年到一九三四年共六十四年間，法國第三共和共出現八十八屆內閣，內閣平均壽命九個月，其中只有十八個內閣能在位一年以上，但在位最久者也不過二年十一個月又十一日 。同樣地，一九一九年到一九三三年的德國威瑪共和，前後有超過二十屆的內閣，平均存在壽命只有八個月，其中在位最短的只有七個星期，在位最長者也不過二年二個月 。而正是這種政治不安的環境，導致西特勒的崛起 。縱然是總統制國家，若總統得不到國會多數的支持，政治運作也將陷入僵局，這是何以除美國外，其他總統制國家的政治會趨於不安的原因。而美國之能例外，與其柔性政黨政治與國會議員以選區利益而非政黨利益為重的特殊環境有關。由於柔性政黨政治下幾無黨紀可言，總統乃可用行政資源爭取注重選區利益的國會議員的支持，形成實質的多數政府。惟若政黨政治趨向剛性化，行政與立法之間就可能出現對立的危機。一九九五年、一九九六年時，眾議院多數黨共和黨在議長金瑞契的領導下，出現史無前例的剛性化，與民主黨柯林頓總統強烈對峙，發生有名的「預算戰爭」，造成聯邦政府短暫停擺，即是顯例 。職是之故，民主政治運作要能順暢，就必須有伊能得到國會多數支持的多數政府。 或謂在現今各國多是多黨政治的情況下，國會中難以出現一掌控過半數席次的多數黨，因而要形成多數政府實有所困難。然而，這也是為何聯合政府會成為當代多數民主國家政治常態的原因。以德國為例，第二次世界大戰結束以來即處於經常性的聯合政府狀態 ；日本自自民黨一黨獨大體系解體後，多數時間都是由多黨聯合執政 ；法國第五共和創建以來，無論是左派或右派執政，事實上都是聯合政府 。相較於我國多數政界與學界人士批評聯合政府是「政治分贓」，而寧付出政治不安的代價以維持少數政府，其他民主先進國家的選擇，就險的高明與意義深遠。 | |
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