【迎向諸神的黃昏之二】
對「政黨輪替」的再思考
──兼論以國會為民主政治運作的中樞之必要──
謝秉憲（淡江大學公共行政學系兼任講師）
前註：這篇文章的初稿是篇一千七百多字的「短文」，完成於二ＯＯ三年七月底，並刊載於美國民主亞洲基金會與自由時報美東版共同發行的民主論壇上，同時，我也將之發表於國內數個政論網站上。在那篇「短文」中，我談的是「政黨輪替」概念的澄清，但我真正想說的，其實是民主政治必須以國會為中心來運作的觀念。這個在國外被視為是憲政ABC的基本概念，在國內卻被視為異端。國內的普遍看法，或是認為總統是政治運作的中心，或是如部份法學者所提倡的以司法權為國家憲政運作的保障者、指導者。所以，一如以往地，我的文章發表後又受到來自藍綠兩陣營支持者的圍剿，甚至有出身台大法律系的律師指責我不懂憲法。殊不知國會為民主政治的中心之概念，不但是民主政治理論的必然，也有其實際政治運作上不得不然之處。台灣目前政治運作的諸般問題，一大半與行政立法之間的僵局有關，此僵局的難解，就是因為國人以總統為政治運作中樞的概念所造成的。因此，我將這篇文章加以改寫，以回應那些對我的文章的批評，並作為諸神的黃昏系列之二。
隨著總統大選的日漸接近，泛藍陣營要求「二次政黨輪替」的呼聲也日益高漲，似乎只要「二次政黨輪替」，當前所有的政經社會困境都可迎刃而解。而面對泛藍陣營「二次政黨輪替」的訴求，陳水扁總統曾表示「一次政黨輪替」都尚未完成，何來「二次政黨輪替」？雙方顯然對所謂的「政黨輪替」認知有極大的差距。由於「二次政黨輪替」已經成為泛藍陣營主要的政治訴求，也必然在總統大選中城為攻防的焦點，釐清「政黨輪替」的意義，就有其必要。
「政黨輪替」對民主政治的重要性，在當代政治學研究中早有確論。其中最為國人熟知的，是比較政治大師抗廷頓(Samuel P. Huntington)在《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》(The Third Wave：Democratization in the Last Twentieth Century)一書中的經驗性研究。抗廷頓指出，檢驗一個國家民主鞏固與否的重要指標是兩次翻轉(two─turnover)。蓋只有在兩個相互競爭的主要政黨都能在輸掉選舉後把政權和平地轉移給對方，才能確立民主的政治文化，使政治精英和民眾都接受以選舉而非革命的方式讓做不好的統治者下台之民主體制，與不再有視選舉的成敗攸關個人身家性命甚至是一黨一國興亡的想法，如此民主才能鞏固。
政黨輪替執政是民主鞏固的要件，也是責任政治得以貫徹的結果。但所謂的政黨輪替，究竟是以總統選舉或國會選舉為標的，卻需做進一步的澄清。由於第三波民主化國家多脫胎於總統是威權強人的威權體制，人民早習慣有一擁有極大權力的總統，因此許多人習於以總統為國家政治運作的中樞，以總統選舉的結果來檢視是否發生政黨輪替。不過，就民主政治的原理與運作實態言，所謂的政黨輪替應是指國會多數黨的輪替才有意義。蓋無論是採哪一種憲政體制，國會都是直接代表人民行使立法、預算審議權；而當代憲政民主體制以法治( rule of law )為國家權力運作的根本原則，職是，掌控了國會多數，就掌控了立法權，也因而擁有國家政治運作的主導權。因此，政權的輪替必須是指國會多數的輪替。對此，我們可進一步從內閣制、總統制與雙首長制的憲政運作中論證得知：
在內閣制國家，總統是超然於政黨與政治實際運作外的虛位國家元首，並無任何實權，擁有行政實權的是得到國會過半數支持的總理與其領導的內閣，而如果失去國會多數的支持，總理就要下台，或解散國會重新大選以尋求新的國會多數支持，因此，在內閣制國家中，所謂的政黨輪替必然是指國會多數黨(且其必然掌控過半數席次)的輪替。或謂在當今內閣制民主的國家中，內閣總理早已經由政黨政治的運作控制了國會，因此統領行政權的總理才是國家政治運作的中心。但是，須知總理的權力來自於其為政黨領導人，而其所屬政黨掌控國會多數席次，在國會多數議員的支持下他才能成為總理；一旦總理所屬政黨失去國會多數的地位，或政黨內部分裂使總理不再能得到國會多數的支持，他若不下台，就必須展開黨內鬥爭以重新爭取到黨內多數國會議員的支持（政黨內部分裂的狀況），或解散國會重新大選以爭取到新的國會多數的支持。換言之，在憲政邏輯上，沒有國會多數的支持，就不可能擔任總理。由此可知，內閣制的運作中心必然在國會。又或謂在當代內閣制國家多為多黨政治，國會中難以出現一能掌控多數席次的政黨，因而不得不採聯合政府或少數政府的政治型態，在此情形下，若以國會為政治運作的中樞，將造成政治的不穩定。然而，多黨林立下激進政黨存在的空間頗大，在內閣必須取得國會過半數支持才能順利運作的情況下，就有組織聯合政府以取得國會過半數支持的必要，觀諸其他民主國家的經驗，聯合政府不見得會造成政治的不安，反而因為聯合政府內各政黨都缺乏完全左右政策的實力而必須與他黨妥協，降低了政府激進、冒進的可能，使政治趨於安定。至於得不到國會多數支持的少數政府，要能運作順利，必須佔國會多數的各反對黨無法團結一致地反對內閣，一旦反對勢力團結，內閣的倒台只是朝夕之間的事，蓋在團結分配權力不易但團結反對共同的敵人卻很容易之人性法則下，國會中的反對勢力抵制少數政府甚或發動倒閣的可能性極大，而若反對勢力分裂而讓少數政府得以苟延殘喘，內閣也因得不到國會多數的支持而難以推動政策，變成無能的跛鴨政府。總言之，在內閣制的憲政運作機制下，政治運作的安定與否，端視內閣能否得到國會多數的支持，國會既是政治運作的中心，則所謂的政黨輪替必須是指國會多數的輪替，才有其意義。
就以權力分立互相制衡為憲政體制設計原則的總統制國家來看，總統雖以兼任行政首長而掌行政大權，但立法權、預算審議權及(多數總統制國家)提案權卻是在國會手上，若無國會過半數的支持，總統的權力運作空間會變得極小；而反之，國會過半數的政黨若無總統的支持，卻仍可左右國家政策。或謂總統可藉否決權來擺脫國會多數的牽制，但否決權屬被動性的權力，總統實難以之來主導國家政策，更遑論國會多數尚可以對總統的否決進行反否決。換言之，在總統制國家中，由於憲政體制規定總統與國會處於對立的地位，若總統所屬政黨並非國會多數黨，在行政立法互相對立下，政治將會趨向不安，這也是何以除美國外，當代數十個總統制國家政治運作都不穩定的主要原因。而國人每以美國總統制運作為例，主張總統是國家政治運作的中樞，卻不知美國總統之所以能主導政策，與美國柔性政黨與國會議員注重選區利益有關。在柔性政黨政治下，政黨並無黨紀可言，國會議員投票時重視的是選區利益而非政黨立場，因而民主黨的議員不見得會支持民主黨的總統，共和黨的議員也不見得會反對民主黨的總統，反之亦然。總統必須藉由給予議員有形或無形的好處，來爭取國會多數議員的支持，但一旦政黨政治趨向剛性化，國會議員投票時但以政黨立場為依據，則當總統所屬政黨非國會多數黨時，政策主導權就會回到國會多數黨手中。一九九五年美國國會議員選舉後，眾議院多數黨共和黨在議長金瑞契的領導下，呈現史無前例的剛性化，其時共和黨控制的國會通過了共和黨選舉政綱〈美國契約〉相關的一百多項法案，民主黨籍的柯林頓總統雖強烈反對，卻因在國會居於劣勢而徒呼負負。甚至在一九九五、一九九六年兩次的聯邦預算審查，都因總統與國會多數之間的鬥爭而遲遲無法通過，導致聯邦政府停擺。職是，縱然是總統與國會議員分別由人民選出的總統制，國家政治運作的樞紐也是在國會，所謂的政黨輪替若只指總統選舉的結果，將失去其民主憲政上的意義。
至於雙首長制國家，雖然憲法規定總統任命總理時無須經過國會同意，且幾乎每個雙首長制國家的憲法，都規定總統擁有類似法國「保障憲法施行」的權力與在外交、國防上的決策性權力，但同時內閣總理也還是憲法規定的行政權領導人，且外交、國防政策的落實也必須內閣部會的配合施行；而由於立法權、預算權仍是掌握在國會手中，加上國會又有倒閣權，使國會多數實際上擁有決定內閣人事及政策的能力。這種憲法設計，使雙首長制國家的憲政運作，會因國會政黨勢力的不同，而呈現不同的面貌：當總統所屬政黨為國會多數黨時，經由政黨的中介運作，總統能掌控國會的運作，此時總統可以任命其同黨同志擔任總理，而無須擔心會受到國會多數的反對。只要總統能確實掌握其所屬政黨的領導權，總統就能真正掌控決策。這時候的憲政運作，會呈現由總統領導國會與內閣的面貌。但當總統所屬政黨不能掌控國會過半數席次時，總統若不任命國會多數所屬意者擔任總理，則內閣在國會多數的反對下將變成跛鴨，甚至被倒閣或被迫執行國會多數所通過的法律與政策，總統的意志亦因無國會多數的支持而無法貫徹。為了不使國家政治在「總統任命國會多數無法接受者擔任總理與國會多數反對內閣」的鬥爭中空轉，就必須實施「左右共治」，任命國會多數所屬意者出任總理。此時總理因為有國會多數的支持，根本無庸考慮總統的政策立場，而沒有國會多擁有憲法規定的被動、阻撓性的權力。換言之，在雙首長制中，國家政策決定權的歸屬必須視國會選舉狀況而定，因此，所謂的政黨輪替，也必須是指國會過半數政黨的輪替。或謂在雙首長制的憲法規定總統提名時無須經過國會同意，因此國會要求總統任命國會多數所屬意者出任總理，或者國會反對內閣的政策，就是立法權侵凌行政權的不當行為。但在民主政治的政黨政治中，政黨之間的相互對抗，正是保障民主政治得以存續的要件。所謂「忠誠的反對黨」，效忠的對象是國家與全體人民，而非總統與其政黨。而雙首長制憲法中所賦予總統的也只是「任命閣揆權」，而非「組閣權」。
總言之，無論是採何種憲政體制，所謂的政黨輪替，必須是國會多數的輪替，而非總統的輪替，才有其民主政治上的意義。而若以國會多數的輪替做為政黨輪替的定義，則台灣迄今未完成第一次的政黨輪替。蓋民進黨雖是本屆國會最大黨，其席次卻不足成為掌控過半數席次的立法多數，使得民進黨所主張的政策屢屢在國會受挫，肇致政治責任的追究難以清楚。
或謂台灣現今雖是雙首長制，且民進黨並未擁有國會過半數席次，但總統卻能完全掌控行政權的運作，因而必須以總統選舉的結果做為政黨輪替的指標。惟台灣現今這種總統得不到國會過半數支持卻能掌控行政實權的狀態，並非民主政治的常態，且正是這種少數政府的模式，造成行政與立法的對立，使得政爭不斷，國家陷於空轉，因此台灣要走出這三年來的停滯，只有回歸由國會多數決定行政權歸屬的民主常軌，亦即以國會多數的輪替為政黨輪替的指標。