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俄羅斯二OO三年外交之預測

本文乃前景研究及創意基金會與俄科學院世界經濟暨國際關係研究所合撰，預測、分析二OO三年俄羅斯外交。該基金會乃非官方及非營利性研究機構，由俄羅斯學者、政商界代表於二OO二年成立。本文不僅試圖分析俄羅斯與外部世界已形成的關係，而且也對如何進一步發展這些關係，並完善俄羅斯及國際社會管理外交進程之機制，提出建議。

一、 傳統性質之威脅不再：

俄羅斯當前面對的國際局勢，相當穩固。而且，也為解決自身國家復興任務，建立了良好的條件。對俄羅斯而言，傳統性質的直接外在威脅，現在幾乎沒有：俄羅斯並無捲入國際性衝突，而外在世界對俄羅斯也未懷抱敵意。此外，間接的安全威脅，也沒有那麼嚴重。
當然，國協若干成員國局勢有出現不穩的風險，甚至他們之間可能出現衝突。但國協內部的每個衝突則未必會傷害俄羅斯利益，即使俄羅斯為解決類似危機，勢必被迫捲入其調解進程。

不過，二OO一至二OO二年的傳統威脅雖減少，但新性質的威脅卻快速增加，特別是國際恐怖主義。國際恐怖主義在俄羅斯的支柱點即為車臣。現在，對俄羅斯的重大危險在於，車臣分離主義與國際恐怖主義的結合，以及後者的積極行動可能會影響俄羅斯全境。

與此同時，國際社會逐漸將車臣問題視為國際反恐的一部份，使得車臣問題不再妨礙俄羅斯外交。不過，為強化這個正面發展，俄羅斯當局則須在確保車臣的合法性，遵守人權，以及解決人道問題事務上，獲得必要成就，並重新尋找以政治手段，解決車臣問題。

二、外部世界：

基本上，俄羅斯的周圍世界相當平靜看待俄羅斯。外界雖仍懷有若干憂慮，但不再有過高的期望，而且顯現出對俄羅斯的審慎樂觀態度。

此乃俄羅斯政治領導階層的功勞。九一一事件後，俄羅斯領袖作了一個整合入西方民主國家的戰略選擇。當俄羅斯堅定支持以美國為首的反恐聯盟時，俄羅斯外交事實上開展了一個新的階段。

不過，該外交政策目前仍僅具一般的導向性格，仍有下述問題：

(一) 在優先項目上，決策過程雖可適當回應新戰略目標，但在比較不具有優先性格的工作上，仍侷限於傳統作法；

(二) 因仍大幅採用舊的宣傳辭令，妨礙了能被社會瞭解與支持的新外交政策之形成；

(三) 發展內政的主要模式雖讓有些人加入支持俄羅斯總統的陣營，但這些人並不支持總統的外交路線。

總之，新外交政策及俄羅斯擁有穩固的國際地位在目前都未衝過不可逆轉的轉折點。因此，促使上述正面條件能更加穩定，乃二OO三年，以及未來四至五年期間，俄羅斯外交的主要任務所在。

三、恐怖主義都是邪惡，但並非所有邪惡都是恐怖主義：

最近幾年，俄羅斯在對抗恐怖主義上累積豐富經驗。此使俄羅斯積極參與國際反恐行動。不過，為有效對付國際恐怖主義，可能需要明確瞭解如何對抗之。此處有兩個危險：一方面對恐怖主義定義過於寬鬆；另一方面僅採取軍事及投入警力的作法。國際社會對美、俄、以色列的反恐行動有所批評，指責他們過當的作法。

因此，必須找出界定恐怖份子及其支持者的標準，以及打擊恐怖活動的方法與形式。此外，必須思考成立社會經濟復興的國際基金，以協助那些拒絕支持恐怖主義的國家。

四、不被承認國家的問題：(譯按：這點看看就好)

過去，在世界上不被承認的國家名單中，只有台灣及賽普路斯北部。但今日不被承認國家名單中，又加入了阿布哈吉亞、環德聶伯斯特及卡拉巴赫山區；明天則可能又有科索沃、南奧賽其亞、伊拉克庫德族、塔米洛夫；而後天也可能巴思科夫、巴拉赫珊山區及新疆。而西藏及俄羅斯境內一堆自治區，也都可能追求建立自己的國家，而列入不被承認的國家名單之列。

因此，為了俄羅斯及其夥伴的利益，必須盡快研擬一些承認新國家的通用標準。例如，有自主的生存能力、不造成母國的安全受損、與第三國有領土交接或有出海口、絕大多數民眾同意獨立等等。而上述這些不被承認國家名單的成員都不符合這些標準(鬼扯！)。因此，未來任務在於，說服這些成員，而若必要時，則強迫他們放棄建國的主張(你強迫試試看!)，並找尋一個可接受的形式，繼續與他們想脫離的國家交往。

五、國際組織的角色：

這十年來，管理國際關係的新體系並未出現重大的改變，而且完全不符合解決危機局勢時所需的高效率要求。

形式上，聯合國及歐安會的功能逐漸轉移到一些組織，其中包括：比較不具有正式性格的組織，例如：G8及所謂不打領帶的非正式會晤；一些區域組織，例如：歐盟及東南亞國協；甚至是解決特別任務，而非一般性政治問題的組織，例如：北約等。

俄與北約存在著發展夥伴關係的可能性。該合作路線應當更具有內容及長程方向，例如：防空系統、共同開發及生產武器、確保可相容的管理、通訊及情報系統。

至於聯合國這種全方位的機構，俄羅斯應當主動提議，並參與其改造過程，其中包括：增加聯合國安理會權限，對常任理事國否決權的新規範；重新思考聯合國部隊組成及功能；改造既有的及建立新國際組織，以專門處理下述問題：防止大規模殺傷性武器之擴散、國際恐怖主義、毒品貿易及其他全球威脅。

六、與美國的關係

去年，俄外交最大的成功在於，參與美國為首的反恐聯盟。此也使俄羅斯有加速整合到民主國家陣營，及以強權面貌出現在世界的機會。因此，從戰略前景的角度來看，二OO三年俄美關係的新工作議程應是俄外交的最重優先之一。

新工作要點包括：共同提議以防止大規模殺傷性武器擴散；控制武器的工作；降低相互核子威嚇的角色，以及逐步放棄這種作法；努力終結俄羅斯境內的反美宣傳等。

七、對歐的務實外交

優先發展對歐外交的基礎為，彼此有經濟互惠。歐盟是俄羅斯最大貿易夥伴。俄羅斯有百分之四十進口來自歐盟，而俄羅斯有百分之三十產品則出口到歐盟。此外，俄羅斯提供歐盟所需進口能源的百分之十五。

與歐洲的接近出現一個平行現象：發展與歐洲國家的雙邊關係及與歐盟的夥伴關係。此外，俄羅斯與歐盟目前也有在安全領域進行合作的潛力。

最後，與歐洲的接近對俄在追求自我認同上，具有重要的意義。

對歐外交的戰略選擇為，加入單一的歐洲，即使此目標仍僅具有遙遠的前景性格。而俄羅斯也必須做些政治與心理建設，例如，必須瞭解到，在為了幫助俄羅斯公民更容易取得進入申根國家的簽證，甚至廢除簽證制度之前，俄羅斯只有先弄好與國協成員國的邊境秩序，才可能辦到。

此外，必須接受下述事實：歐洲國家不同於美、俄及以色列之專注於反恐。他們更在乎的是，在反恐過程中所出現的人道及法律問題。

八、亞太事務性質微妙：

俄羅斯在亞太地區的政策仍未形成各種利益優先次序的體系概念。九O年代後半期，在俄羅斯追求特殊道路的情況下，與中國、印度及北韓接近。但俄羅斯在亞太地區的政策不應當僅建構在防禦西方的態度上，而應遵循俄羅斯作為追求區域及全球利益的邏輯。

俄在亞太地區的外交政策中心問題為，與中國的關係。俄羅斯與中國發展睦鄰關係乃其在亞太地區別無選擇的理性作法。而且，在清除國際恐怖主義基礎上，以及確保區域及全球安全的責任上，應當建構俄中美三角戰略互動機制。對俄而言，重要的是，應當控制好與中國的接近過程，而不至於造成自身的對西方外交，出現複雜化。

最近與日本的關係發展轉向對俄有利。在確認遵守一九五六年蘇聯--日本共同宣言之後，俄羅斯在邊境劃分問題上，佔有無瑕疵的地位。與此同時，俄羅斯與美國及西歐關係的大幅提升，使得日本越來越吃味，促使日本擔憂落後於自己盟友的恐懼症復發。在此情況下，俄羅斯有機會在改善與日本的雙邊關係時，使得領土問題脫勾。因此，俄羅斯未來在處理與日本關係時，可從強調經濟合作面向，轉為涉及更廣泛問題的政治互動。

九、國協：

俄羅斯與國協成員國的關係長期處於惰性狀態，而此符合大多數國協成員國政治領袖的利益。

俄羅斯對國協的外交至今並未顯現出，具有一個考慮週到的戰略作為。而幾乎所有國協成員國當局都屬於威權政權，貪污嚴重。俄羅斯保留與他們的聯盟關係，只會讓世界其他國家輕視俄羅斯。此外，國協成員國的政權交替有可能走向反俄宣傳。因此，俄羅斯須在可做到的範圍內，以政治支持及經濟援助，平等地提供給國協成員國內部的所有政治及社會力量。
俄羅斯也應協助前蘇聯地區的俄籍人士以簡化程序，取得俄羅斯國籍，並讓他們從國協成員國內遷回俄羅斯。例如，研擬全國性計畫，以經濟誘因方式，吸引有意者移居到西伯利亞東部及遠東。

十、今年的威脅

二OO三年將在反恐及大規模殺傷性武器擴散的威脅中前進。而伊拉克、伊朗及北韓問題，也讓世界憂慮。他們的確具有軍事技術的可能性、政治意圖，以及可能參與恐怖活動。但應當在最快時間內，解除國際社會對他們的擔憂。

伊拉克問題有兩個面向：國際社會對海珊政權，以及對美國可能採取反伊拉克軍事行動的關係。由於伊拉克在獲得禁運令解除，以及免於聯合國安檢人員檢查之後，將有能力恢復研發大規模殺傷性武器的計畫及其載具。此使得主張以安檢作法或追求以軍事行動的國家之間，存在著無法妥協的爭議。該爭議可能使美俄關係更加棘手。畢竟，除反恐議題外，美俄仍非夥伴關係，更不能稱上聯盟關係。

在考量上述情況下，俄可提議研擬安理會新決議，以建立對海珊政權的軍事、經濟及科技活動的常態性監控，並讓安檢人員可隨時檢查伊拉克境內的任何客體。若不能建立這種控制，反伊拉克的軍事行動明顯地無法避免。

伊朗局勢與伊拉克問題有些相似。不過，兩者差別之處更加重要。伊朗畢竟比伊拉克更能回應外在變化，而且屬於可以溝通的國家。目前的任務在於，不要刺激伊朗走向伊斯蘭激進主義，而應支持他網相反方向演進。

在此背景下，俄羅斯與伊朗的核能合作應當繼續。此不僅基於利益及擁有合法性，而且該合作可向伊朗證明，他獲得世界的信任。此外，不應使伊朗當局把可能出現的反伊拉克戰爭，視為下一步將針對伊朗。

二OO三年，國際社會對北韓的懷疑越來越強。北韓的確可能擁有若干枚核彈頭。其雖準備試射，但非用於作戰。不過，現在的問題在於，北韓領導階層準備利用核武，嚇唬所有相關國家，其中包括俄羅斯。

北韓的這個戰術大幅損害外界對北韓的信任。而該信任是普丁近年來的功勞。俄羅斯的任務在於，使北韓無條件放棄核武研發及把核武作為恐嚇的戰術。

十一、外交權責劃分

蘇聯時期，蘇共中央委員會是外交的統轄機構。但蘇聯解體後，並非所有外交功能都轉移到外交部。事實上，總統則是外交決策者。

必須使俄羅斯外交機制的權限與主要環節：總統與外交部，都能予以清楚劃分及精確化。總統在界定外交戰略目標上，應扮演主要角色。

此外，也應在外交工作上，盡量利用經濟手段，例如：處理與白俄羅斯、烏克蘭、吉爾吉斯的外交。不過，現在的情況剛好相反。

此外，俄羅斯軍工業也並未被好好利用，作為俄外交的經濟手段。目前，軍工業只被作為增加軍事出口所用而已。出口武器當然是買方市場，但俄羅斯在出售武器給中印等國時，也應在買方允許的界限內，提出自己的政治條件。此外，俄外交也應當為俄羅斯石油瓦斯企業的擴張，建立良好條件。

預測二OO三年俄羅斯外交

二OO三年仍如以往，是個不明確的一年。而俄羅斯將以積極的外交作為，彌補停頓了的改革。

對二OO三年的預測有各種不同看法。有些預測過於明確，有些則太模糊。但幾乎所有的預測都擔憂，民族國家內部，以及全球性恐怖行動與反恐怖行動，都將出現新一回合的對立。
對美國行動的預測也很明確：美國將開展反伊拉克行動，致力於強化自身在近東的統治地位，並大幅降低沙烏地阿拉伯在OPEC內的決策角色。

今年，俄羅斯將舉行國會選舉，以及展開總統大選的競選活動。在此情況下，當局未必會對俄羅斯內、外交進行大幅修正。而幾乎如同中國的政治保守主義及社會穩定路線的聲音，也會高於先前的改革聲明。

而反恐也會使得俄羅斯與美國更為親近。美國在反恐戰爭中，也會不斷增加軍事支出。而在擔憂美國出現經濟軍事化的負面後果，以及石油價格上漲對美國經濟的影響等情況下，都會影響美元匯率。近東及中東的不穩定局勢影響，有可能會使美元大幅貶值。有些甚至預測今年美元將貶值三分之一，並使得大量資本自美國外逃到其他國家。有些樂觀主義者認為，部份自美國外逃的資本，會投資到俄羅斯。

在石油價格不明確，以及外國資本投資俄羅斯仍不明確等條件下，俄羅斯領導階層的唯一選擇為，積極加入西方世界。只要俄羅斯能明確展現作為對抗下述西方國家所擔憂問題之領袖，則俄羅斯可更加成為西方世界的一部份。這些問題包括：反恐、禁止核子及其他大規模殺傷性武器的擴散、毒品貿易及跨國性犯罪等。

俄美及俄歐的合作中，最具實質內容的問題為，限制大規模殺傷性武器的擴散。俄羅斯外交及國防會議認為，俄羅斯應盡快主動提議在上述議題上，與西方合作。與此同時，俄羅斯可向美國提議簽署共同開發新一代封閉式反應爐的協議。該型反應爐將不會產生可作為核武所用的廢料。此外，也可與美國簽署建立防止大規模殺傷性武器擴散的共同結構及機制。