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解釋時機 恐影響選局
黃錦嵐

大法官昨日決定受理解釋台北市政府聲請的里長延選釋憲案，此項決定透露的玄機，不止蘊涵著台北市政府的勝負機率，間接也影響年底台北市長選情。大法官若要避免捲入這場政治風暴，宜慎選解釋時機。 (錯誤的思考：對於大法官諸公而言，其任務在於從事憲法解釋。就本案而言，事關法律的實現可能性，是法律尊嚴要不要維持的問題，大法官為擔保法的有效性，更應該適時地為解釋)
大法官是否受理聲請解釋，表面看，只是審理程序問題，但隱藏在後的諸多實質問題早已附隨。 (明明只是程序審查，程序的審查是該聲請案是否符合大法官審理案件法第五條第一項第一款與第七條第一項第一款之規定為審查而已。)
首先，台北市政府的里長延選案在聲請釋憲前，是處於行政院撤銷延選案處分的狀態。假若大法官的決定是不受理解釋，等於間接承認行政院的撤銷處分合法，變相的指摘台北市政府的延選主張違法、理屈 (如果不受理，只能說是非大法官會議審理範圍或台北市政府的聲請形式違法，跟有無理屈，看不到關聯性：大法官在決定受理時，根本就不考慮實體是否合法，這樣的詮釋不該是一個司法記者應有的程度) ；如今，大法官決定受理解釋，固然不能就此認定大法官將判台北市政府勝訴，但大法官至少承認台北市政府的延選案有憲政爭議，不是無理或非法的行政 (聲請釋憲之程序合法祇能代表該案件被受理而已，並不代表因此就有理由或實質合法)。因此，大法官決定受理已使台北市政府在這場憲政官司立於不致全敗之地 (勝敗應以解釋台北市政府的里長延選行為是否違憲違法而定，因此形式合法被受理就認為立於不致全敗之地，不知是從那個觀點切入的)。
其次里長延選案是否違憲？台北市政府是否有權決定里長延選？大法官的審判結果，如果是在年底選舉前作出不論是判國民黨執政的台北市政府勝訴，或是判民進黨執政的行政院勝訴，對年底的市長選情都有強烈衝擊；且愈接近選舉日，解釋的加溫效應愈強。
當然，假若大法官是在年底市長選舉之後作出解釋，解釋影響選情的問題就不存在了。 (但如果因此解釋台北市政府違憲違法，其延選使得里長得為之抬轎的目的卻仍能達成，法律尊嚴蕩然無存，因為，違法者仍得利。因此，無論如何，大法官諸公實應適時為憲法解釋，而且應在北市議員與市長選舉活動開始前四十天前完成解釋，在里長延選違憲違法的情形，才能使里長選舉不在北市議員與市長選舉活動之後，如此法律尊嚴才會受到應有的尊重)
由以上分析，可以得出一項結論：大法官判誰勝訴固然重要 (一個行政機關的行為是否合憲合法，應該是非常重要的事，更何況涉及我國要不要真的走民主政治的路，是任何時後都重要)，但大法官什麼時候作出解釋，影響性更大，更居關鍵地位。 (從法律尊嚴的顧及而言，解釋時點確實重要)
大法官職司憲法解釋，本來就難免面對政治難題的爭論，若能慎選解釋時機，當能減低衝擊到最低程度。 (大法官職司憲法解釋，尤應考慮法律尊嚴維護與法的實現可能性，應適時為解釋，才能使為政者遵守民主與法治的憲法基本價值秩序) 就里長延選案而言，大法官若有意避免捲入政治風暴核心，應該會儘速作出解釋。否則，應會延到市長選舉之後，再作解釋。 (為維護法律的尊嚴，大法官宜儘速作出解釋，卻無論如何不能延至市長選舉之後，再作解釋。)

我也在密切注意這個案子的後續發展∼∼

關於台北市里長延任案的論理與補救措施
關於台北市里長延任案照目前的發展來看，不僅要談論其「合憲與合法性」的問題，還得思考如何擔保「法的實現可能性」與「人民參政權的有效保護」的問題。本文即從這兩個方面論述之。
就第一個問題，關於台北市里長延任是否合憲與合法，應該可以從台北市政府與內政部之權限爭議與台北市政府對於地方制度法第八十三條第一項之適用是否合法兩個方向談起。
以台北市政府與內政部權限爭議的問題而言，首先要談的是：里長「延選」，台北市政府有無裁量「權」？接下來是，內政部對於自治事項的合法性監督，有無「審查權」？依地方制度法第八十三條第一項之規定：「直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長任期屆滿或出缺應改選或補選時，如因特殊事故，得延期辦理改選或補選。」又依該法條第三項：「鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長、村（里）長依第一項延期辦理改選或補選，由各該縣（市）政府核准後辦理。」所以，如果不爭執第三項之各該縣（市）政府包不包括直轄市，台北市政府應該有裁量權(事實上，仍有爭執餘地，蓋依地方制度法與公職人員選罷法各法條之體系，始終將直轄市與一般縣市分開規定，而該項之規定只針對縣市規定，是否及於直轄市，仍有疑義)。但所謂的裁量權仍受合法性的限制。而依地方制度法第七十五條第二項之規定：「直轄市政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」內政部對於自治事項亦擁有違憲、違法的監督權。因此，針對在符合地方制度法第八十三條第一項的構成要件下，台北市政府有選擇「延期辦理改選或補選」的裁量權限，而內政部針對台北市政府是否合法為自治行政，亦有合憲與合法監督權限，此亦包括該當法律事實是否符合地方制度法第八十三條第一項之構成要件與在該法律事實符合該構成要件時，台北市政府所為選擇「延期辦理改選或補選」的裁量權行使是否合法在內。由此可知，就該案件而言，台北市政府與內政部各有其權限。所以，本案的探討應該進入下一個階段：地方制度法第八十三條第一項適用的合法性問題。
就本案在地方制度法第八十三條第一項適用上，又可區分為兩個問題：一是「特殊事故」的解釋問題，一是「延期辦理改選或補選」手段選擇的裁量問題。
就「特殊事故」的解釋，臺北市政府法政組與民政組市政顧問黃錦堂先生認為：其「屬於高度不確定的法律概念，在解釋方法論上得有開闊之具體化可能，並無必要侷限於內政部所稱天災、地變或與其他種選舉合併舉行之可能。」，但該「特殊事故」的解釋直接影響民主國原則與人民參政權的行使，是否仍得任由政治機關自為寬鬆的解釋，則有待商榷。果真如此，則任何一個意圖專制的政客都可以任意找出一千個理由來迴避與破壞民主。又從另一方面，任何人都不應其自身的怠惰與過失而反而得利，本案亦然。否則，所有功能主體皆都可以故為怠惰或故意促成不可改變的事態，再以自己怠惰或故意造成的不正常事態為正當理由，主張為「特殊事故」，要求適用例外規定，如此一來，豈不是任由各功能主體單方為所欲為，規避特定法律規定的適用(淡江大學公共行政系系主任陳銘祥先生)。果真如此，該法其實也只須規定，里長任免制度由自治機關自行決定或屬自治事項已足，而根本不須有該法第五十九條第一項之四年任期與第八十三條第一項限於「特殊事故」之規定。所以，所謂的「特殊事故」實不應如此寬鬆解釋，應僅限於非該自治團體所能改變的天災事變或其他功能主體應負責的事故等事由，不應擴張至該自治團體本身所能掌控的因素或事件。而內政部方面，援引省縣自治法、直轄市自治法時代之解釋，將「特殊事故」限於「天災地變，不可抗力而無法如期舉行，或是為了節省社會資源，合併選舉」等事由，延續過去內政部解釋的一致性，亦符合「經驗法則」尚稱合理。至於是否「為了節省社會資源，合併選舉」即得為延選之理由，則涉及民主國原則的侵害，仍有斟酌餘地，但非關本案，故不多論述。又有黃錦堂先生主張台灣地方自治史上曾發生過十餘次里長延任，然其卻未就各別延任理由進一步申論，其應具體指出同樣是基於「行政區域調整」而延選的先例，在主張行政自我拘束的論證上，有加強之必要。而針對此案，內政部舉出嘉義市、台中市政府去年的先例都曾因里鄰調整，請求中央釋示可否依地方制度法第八十三條延期辦理里長改選，均遭內政部駁回。內政部當時在函文中亦明確表示，里鄰調整並不是特殊事故。足見其並未對於台北市政府為差別待遇，堪稱符合平等原則。再則，如果該等延任仍屬不法，是否仍得就「不法」主張平等？如台灣選舉史上亦發生六次總統延任與國會議員延任，是否也可以作為未來國會議員與總統延任的理由？所以，如果過去不遵守民主國原則，今天是否也可以援例要求不遵守？就不法的事項主張，亦不可取。又有黃錦堂先生以為：「里長固然民選產生，但其畢竟偏重事務性與細瑣事項，難與立法委員或國大代表相提並論，民主定期改選理論與政治契約理論從而非完全適用。本件只涉及半年到一年的延任，而且出於里鄰重整必要，也難與先前國大延任案達二年以上者相提並論。」，但法律既然就該功能主體的運作，選擇以民主選任的方式產生，即應遵守民主國原則之任期制的要求(地方制度法第五十九條第一項之規定)。此與所承擔的任務多重大並無關連，如何證立里長選舉就不須適用民主定期改選理論與政治契約理論，論者未能提足夠正當性事由。而是否里長延任兩年就算違法了呢？還仍是地方自治團體的權限呢？足見內政部為合憲合法監督，並無越權。又黃錦堂先生以關於「村里編組及調整」源於憲法第一百一十一條之地方制度法於第七條第二項明白規定為地方政府之權利，卻模糊了系爭的焦點在延選而非村里編組及調整權，內政部亦始終未就該部分爭執，該論證並無必要性。
又即使將「里編組及調整」視為「特殊事故」，其亦涉及「延期辦理改選」或「補選」兩種手段選擇的裁量問題。依本案，台北市須調整里界僅係四百三十多個里中的五十一個里，其所涉及的十八萬市民，與二百多萬市民相較，實屬少數，因此選擇全市里長延選，而不選擇該調整部分里的改選或補選，連比例原則中的侵害最小原則都不具備，又在「調整里界」與民主國原則間的衡量上，實可以選擇兩者都兼顧的手段時，行政機關應選擇該手段。所以，北市為何反而選擇直接侵害民主國原則與人民參政權的手段為之，其裁量實有濫用。因此，該延選的決定並不合法。
由上述之論證可知，台北市政府在符合地方制度法第八十三條第一項的構成要件下，台北市政府始有選擇「延期辦理改選或補選」的裁量權限，而內政部針對台北市政府是否合法為自治行政，亦有合憲與合法監督權限，此包括地方制度法第八十三條第一項構成要件的法律解釋與對於台北市政府在選擇「延期辦理改選或補選」的裁量權行使是否合法部份亦然。而關於台北市政府適用地方制度法第八十三條第一項的規定上，除不符合「特殊事故」的構成要件外，在「延期辦理改選或補選」的手段選擇上，亦違反比例原則與衡量原則。而該延選行為，亦違反了民主國原則，並侵害了台北市民的參政權。故內政部的撤銷行為堪稱得宜。
又關於本案所涉及的第二個問題：「法的實現可能性」之擔保與「人民參政權的有效保護」問題。原本，本案在行政院撤銷、台北市政府聲請大法官會解釋之後，本回歸法律面解決。但不論是從法的實效性或人民參政權的有效保障，都必然出現「遲來的正義非正義」的現象，對於憲法與法律的尊嚴傷害甚大。蓋依地方制度法第七十五條第八項之規定：「第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司法院解釋之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」而如同台北市政府新聞處長吳育昇所說，即使行政院行使「撤銷令」，市府也會同步訴請司法院大法官會議釋憲，可有效凍結行政院的撤銷令，讓里長如市府預定的時程進行。且如台北市政府法規會主委陳清秀指出，根據過去經驗大法官會議對釋憲案的處理，快則三至六個月會有結果，慢則要一至二年的時間。可見台北市政府早已盤算到無論是合法或違法，延任的目的一定可以達成，這種玩弄法律救濟時效性欠缺之漏洞的作法，更顯示出法的無力感(Ohnmacht)。其該受譴責的是：依公職人員選舉罷免法第四十二條第一項但書之規定，連「選舉區有變更時，應於公職人員任期或規定之日期屆滿一年前發布之。」為何台北市政府要拖到臨改選前近兩個月才決定延後？而使得里長候選人無法確立選民範圍、內政部無法及時為有效的合法性監督、司法機關亦無法為適時適當的權限爭議解釋，而人民的參政權也勢必然要受影響。在程序上，該行為已屬不正當。而關於這個不正當的行為實應該思考如何補救，才能使得玩法的人不至於因此獲得好處，以維持法律的尊嚴。此問題將影響到憲法與法律的尊嚴，故在此案件之爭議處理上，有急迫性，大法官會議與監察院實應依相關職權為適時與適當的解釋與制裁。
當務之急，大法官諸公應基於救濟的有效性為適時的解釋。而依社會對於延任政治目的的質疑，解釋應該最晚在十月一日市長與市議員選舉公告之前完成，才能避免程序延遲的操作影響法律尊嚴的違法得利結果的產生(註)。而在解釋理由中，大法官諸公亦應對於台北市政府濫用法律救濟時效性欠缺的漏洞之行為提出警告，此可以「憲法機關忠誠」、「憲法機關間友善行為義務」的違反作為解釋理由。而相同地，監察院亦應就此一程序蓄意延遲來達成其政治目的的行為提「糾正」，並將相關官員彈劾，如此，才得以維護法律的尊嚴，並保障里長候選人與台北市選民的參政權。
綜上所述，台北市政府在里長延選案的處理上，不只在地方制度法第八十三條第一項之適用上不合法，並違反民主國原則之任期制的要求(大法官會議解釋釋字第四九九號解釋)，且對於其他憲法機關的權限尊重上，未履行「憲法機關間友善行為義務」，而違反「憲法機關忠誠」原則。為避免法無法有效實現與人民參政權無法受到有效保障，大法官諸公應為適時的解釋，而監察院亦應就此行為對於台北市政府為糾正與彈劾相關官員，始能維護法律的尊嚴與保障人民的參政權。

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見自由時報，新聞焦點，91年6月17日星期一

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政院建請大法官 不受理里長延選釋憲

〔記者蘇永耀╱台北報導〕針對台北市政府上月八日聲請大法官解釋里長延選案，行政院為爭取司法院支持，經游揆批核後，已於上週五以秘書長李應元名義，特急件函覆司法院法律見解答辯書，認為本案事屬個案爭議，建請大法官不宜介入或受理，應由市府循行政爭訟的正常途徑為之，若開先例，恐從此造成中央與地方的爭議不斷。

　 雖然司法院已於上週四召開大法官審查會議，原則受理市府的聲請釋憲案，不過，熟悉司法院運作的人士表示，本案仍有「相當迴旋空間」，由於市府提出的聲請意旨共計三項，大法官很可能僅做部份受理，不會全部受理，例如只就適用地方制度法的法律爭議做出解釋。

　 但因大法官受理後還需一段審查時間，這對里長選舉形同具「一定拖延效果」，而由本案引發的高度爭議，也將進一步牽動台灣未來的憲政走向。

　 據了解，大法官原先審查意見是傾向不受理市府聲請的釋憲案，但上週四審查會議因部份大法官堅持受理，而臨時出現「翻案」，事情的發展也讓行政院感到意外，趕緊在隔天以特急件方式，將司法院事先要求的法律答辯書送達，以彰顯行政院對於此案的立場與態度。

　 李應元昨日證實這項動作，強調行政院只是就法律爭議表達看法，一切還是尊重司法院職權，至於釋憲案的結果與發展，行政院將會以平常心處理。

　 行政院所提的法律答辯書，分具程序面與實體面兩項，內容並涵蓋國內多數公法學者意見，其中程序面則就市府所提三項意旨逐一答辯：行政院認為依照大法官會議釋字五二七號解釋，大法官應為規範審查，不宜介入個案審查，因此針對市府表示里長延任屬地方制度法第八十三條所謂「特殊事故」，大法官可不予受理。

　 行政院指出，大法官會議應扮演「補充救濟」功能，應待台北市政府循正常救濟途徑如訴願或行政訴訟等程序後，若還有異議，再行思考介入，否則此舉無異是推翻先前釋字第五二七號解釋，恐將有「開例」之虞。

　 行政院並說，當初高雄市政府欲依據彩券發行條例，自行開辦彩券，也曾向大法官會議聲請釋憲，但大法官們並未受理，顯見中央政府具有統一法令解釋權，如今市府欲依地制法第七十五條，延後里長選舉，大法官應可依前例不予受理。

　 至於市府認為行政院撤銷市府的行政處分已然違憲，行政院也重申中央對於這項決定的合法性問題，有權加以監督。

　 行政院並於法律實體面部份強調地制法規定的「因特殊事故得延期辦理改選」條文，係屬因應如天災、地變等不可抗力的事故，但市府欲以里界調整為由延選里長，顯不符特殊事故的認定範圍。